«L’article 100 de la Loi portant Code général des Collectivités locales interdit au maire Aliou Sall d'être nommé à la CDC»

Qui trop embrasse, mal étreint ! Cette expression trouve assurément en la personne du tout nouveau Directeur de la Caisse de Dépôts et Consignations et, non moins maire de la Commune de Guédiawaye, l’image parfaite pour illustrer la gloutonnerie à laquelle elle peut faire référence.

Attitude d’autant plus conforme à la maxime que Monsieur SALL ne pouvait raisonnablement prétendre à ses différentes responsabilités si son frère n’était pas le Président de la République. Les fonctions tant publiques que privées dont il a déjà la responsabilité, même à la faveur d’un décret de son frère Président, l’empêchent juridiquement de pouvoir assurer la direction de la Caisse des dépôts et consignations.

En effet, le haro national contre cette récente nomination de Monsieur SALL reposait jusque-là sur un sentiment général d’indignation lequel devrait tout naturellement, et comme d’habitude, être pansée par la résignation. Pourtant, face à cette mesure inélégante et malvenue, sur le terrain du droit de la décentralisation, la condition juridique de maire empêche, de facto, à M. Aliou SALL, de « toucher la Caisse ».

I. L’incompatibilité entre le mandat de maire et les fonctions de Directeur de la CDC
Depuis le 24 juillet 2014, M. Aliou SALL exerce les fonctions de maire de la Commune de Guédiawaye. Sa nomination le 11 septembre 2017 comme Directeur de la Caisse des dépôts et de consignation pose le problème juridique suivant : un maire peut-il gérer la CDC ? La réponse est évidemment Non ! C’est la réponse sans réserve qu’apporte, au titre des incompatibilités, l’article 100 de la Loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales (Acte III de la décentralisation). En vertu de cette disposition, «Ne peuvent être maires ou adjoints, ni en exercer même temporairement les fonctions : – les agents et employés des administrations financières de la commune où ils exercent (…)». Autrement, la situation de maire est incompatible avec la qualité d’agent d’une administration financière de l’Etat ayant compétence dans la commune où le dit maire exerce. Il est clair dès lors que le directeur de la CDC ne peut pas, par la nature même de ses responsabilités, exercer un mandat électif local.

Démontrer en quoi la CDC est concernée par cette disposition de la loi portant acte III de la décentralisation n’est pas une tache compliquée. En effet, devrions-nous, tout au plus, citer littéralement les attributions de la CDC pour valider l’incompatibilité législative entre les deux fonctions. Créée par la loi 2006-03 du 04 janvier 2006, la CDC est rattaché au Ministère des Finances et agit, en dehors de ses attributions spécifiques (réception et la gestion des dépôts et consignations des organismes et des particuliers) à la manière d’un établissement financier classique.

L’article 28 est à ce titre clair : «La Caisse des Dépôts et Consignations est habilitée à consentir sur les dispositions générales de prêts aux collectivités locales et à leurs groupements pour leurs permettre de réaliser des travaux d’équipements. Elle est également habilitée à accorder des prêts aux petites et moyennes entreprises. » Le statut d’administration (publique) financière repose surtout sur le fait que la Caisse exerce une mission d’intérêt général. La question de la compétence territoriale ne se pose pas non plus. Si un maire ne peut exercer dans une administration financière de sa commune peut-il le faire a fortiori dans une administration financière à caractère national qui justement peut être appelée à financer la commune de Guédiawaye?

Sans doute ce dilemme juridique a-t-il provoqué, ce 20 septembre 2017, la démission d’Aliou SALL au poste de Président de l’Association des Maires du Sénégal ? Devrait-il en être pour autant pour sa fonction de maire de Guédiawaye ? Sur ce point, l’article 132 de la Loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales est précis, «Le maire nommé à une fonction incompatible avec son mandat municipal est tenu de faire une déclaration d’option dans un délai de trente jours. Passé ce délai, il peut être invité par le représentant de l’Etat à abandonner l’une de ses fonctions. En cas de refus ou quinze jours après cette mise en demeure, le maire est déclaré démissionnaire par décret. »

En tous les cas, entre la CAISSE et la mairie il est plus probable d’envisager qu’il se «saisisse» définitivement de la Caisse des dépôts et consignations que de continuer à manier le modique budget de la Commune de Guédiawaye !
Sans oublier enfin que ses indéchiffrables activités et fonctions dans le secteur privé peuvent logiquement se trouver en collusion avec les missions fondamentales de la Caisse aussi bien en matière de dépôts que de consignations.

II. L’illégalité du décret de nomination d’Aliou SALL

Le Président de la République dispose, en vertu de la Constitution, d’un pouvoir de nomination pour les emplois civils (article 44 alinéa1). En tant que Chef suprême des armées, il dispose de celle-ci, et nomme aux emplois militaires, (article 45 alinéa 2). En réalité, les articles 44 et 45 de la Constitution qui servent de fondement aux pouvoirs de nomination du Président, s’analysent comme des règles encadrées. Or, ce type de nomination met à nu une erreur manifeste d’appréciation de telles prérogatives.
En effet, même si Président nomme à tous les emplois civils et militaires, il doit le faire conformément à la loi. Concrètement, cela signifie qu’il ne peut se prévaloir de son pouvoir discrétionnaire pour nommer, par exemple, au conseil constitutionnel un inspecteur de l’éducation nationale ! Qu’il ne peut non plus se prévaloir de son pouvoir discrétionnaire pour remplacer un Général de division à la place d’un inspecteur des sports de carrière.

Il est clair qu’avec la Loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales, le législateur a entendu restreindre le cumul des fonctions : tous les gestionnaires ou agents des administrations financières se voient interdire l’accès au mandat de maire ou d’adjoint au niveau national ou dans les communes de leur ressort. L’idée demeure de prévenir tout risque de mélange des genres et de conflits d’intérêts. Un maire dont les attributions ne sont pas sans lien avec les tâches de Directeur de la Caisse des dépôts et de consignation est appelé à faire un choix entre ces deux fonction, au sens de cette nouvelle loi sur la décentralisation. Les fonctions de Directeur de la Caisse des dépôts et consignations sont donc incompatibles avec celles de maire ou d’adjoint.

Le droit communautaire issu du Traité de Rome de l’UEMOA du 1er janvier 1994 n’avait pas pris en compte cet état des choses : aucune disposition ne faisait allusion à la transparence dans la gestion des affaires publiques, l’objectif proprement économique du Traité n’étant pas alors perçu comme justifiant une intrusion dans la sphère publique. Le choix fait à partir de 2000 en droit communautaire de fondre les dispositions communautaires dérivées dans les dispositions internes a nécessairement pour effet de mieux faire intégrer les concepts communautaires de transparence et de bonne administration. Les récents règlements et directives communautaires témoignent aussi de cette volonté.

Dans le respect de l’esprit républicain, nous invitons donc le Président de la République à retirer le décret de nomination d’Aliou SALL, qui nous paraît avoir procédé à une mauvaise application de la loi et de ses prérogatives constitutionnelles. Aussi, le nouveau ministre des Collectivités a l’obligation d’écrire au maire Aliou SALL afin de lui demander de choisir entre sa fonction de maire de Guédiawaye et celle de Directeur de la Caisse des dépôts et de consignations.

Ibrahima KA, Enseignant-chercheur de droit public, Université du Littoral Côte d’opale
Mouhamadou Ngouda MBOUP, Enseignant-chercheur de droit public, Université Cheikh Anta DIOP de Dakar